CORINEXT | Włoska superpremia pobudziła wzrost gospodarczy, ale wystawiła sieć na ciężką próbę

Czym jest włoska ulga podatkowa „superbonus”?

Przez lata mieszkańcy Castelnuovo di Porto, średniowiecznej miejscowości położonej niedaleko Rzymu, odkładali remonty swoich domów z powodu ograniczeń finansowych, aż nagle w 2020 roku rządowa ulga podatkowa „Superbonus” zmieniła wszystko. Ulga podatkowa umożliwiła Chrisowi Warde-Jonesowi, wraz z czterema współwłaścicielami, podjęcie się realizacji kilku projektów w ich XVIII-wiecznym domu z tufu, o łącznej wartości ponad 200 000 euro.

XVIII-wieczne domy z kamienia tufowego w Castelnuovo di Porto, Włochy — Castelnuovo di Porto

Włoska ulga podatkowa „Superbonus” umożliwiła Chrisowi i innym włoskim właścicielom odliczenie od podatku 110% kosztów remontu swoich domów, pod warunkiem że prace te przyczyniły się do poprawy efektywności energetycznej, zrównoważonego charakteru i/lub odporności budynków na trzęsienia ziemi. Zasadniczo rząd płacił włoskim właścicielom za modernizację ich nieruchomości. Kwalifikujące się projekty obejmowały:

Wymiana istniejących systemów ogrzewania, chłodzenia i ciepłej wody na systemy bardziej energooszczędne (np. pompy ciepła)
Montaż systemów fotowoltaicznych
Montaż systemów akumulatorowych
Instalacja stacji ładowania pojazdów elektrycznych

Wprowadzenie tej ulgi podatkowej wzbudziło znaczne zainteresowanie wśród włoskich właścicieli nieruchomości, co spowodowało, że rząd włoski wydał 215 mld euro w ciągu zaledwie 4 lat, znacznie przekraczając pierwotną prognozę wynoszącą 35 mld euro w ciągu 15 lat (wykres 1). Chociaż kilka innych krajów UE posiada programy dotacji na modernizację budynków mieszkalnych w celu ograniczenia emisji dwutlenku węgla, żaden z nich nie był tak hojny i szeroko zakrojony jak program włoski.

Wykres 1: Wydatki na finansowanie włoskiego ulgi podatkowej „superbonus”

Rzeczywistość a prognozy, 2020–2035

Wydatki na wsparcie włoskiej ulgi podatkowej "Superbonus" — Źródło: Reuters, Corinex

W odpowiedzi na poważne przekroczenie limitów budżetowych wysokość ulgi podatkowej została obniżona ze 110% do 90% w 2023 r. i do 70% w 2024 r., przy czym oczekuje się, że w kolejnych latach będzie nadal spadać. Jednak ze względu na długie opóźnienie w przeglądzie ulgi hojne dotacje miały długoterminowe konsekwencje dla gospodarki Włoch i zrównoważonego charakteru ich transformacji energetycznej.

Wpływ włoskiego „superbonusu” na transformację energetyczną

Wsparcie dla wdrażania technologii niskoemisyjnych

Jednym z głównych celów ulgi podatkowej „Superbonus”, oprócz pobudzenia wzrostu gospodarczego w perspektywie krótkoterminowej, była poprawa efektywności energetycznej budynków mieszkalnych. Według danych Energia Nucleare ed Energie Alternative (ENEA) oraz innych źródeł, do maja 2024 r. program umożliwił przeprowadzenie 495 717 renowacji energetycznych w budynkach mieszkalnych, co stanowi znaczące osiągnięcie w zakresie zmniejszenia zużycia energii w około 5% włoskiego parku nieruchomości (wykres 2).

Wykres 2: Modernizacje energetyczne budynków mieszkalnych

Włochy, łączna liczba odnowionych budynków mieszkalnych

Renowacje energetyczne w budynkach mieszkalnych we Włoszech — Źródło: Instytut Analiz i Polityki Europejskiej, Corinex

Te energooszczędne modernizacje przyniosły znaczące efekty. W grudniu 2022 roku agencja ENEA podała , że szacowane roczne oszczędności energii wyniosły 9 050,04 GWh. Zakładając dalszą realizację programu, przewiduje się, że liczba ta wzrośnie do 12 481 GWh rocznie. Aby spojrzeć na to z odpowiedniej perspektywy, średnie zużycie energii elektrycznej na mieszkańca w Unii Europejskiej wynosi 1 671 kWh rocznie. Przy średniej wielkości gospodarstwa domowego wynoszącej 2,3 osoby, oszczędności energii uzyskane dzięki uldze podatkowej „superbonus” mogłyby zasilić około 3,3 mln gospodarstw domowych rocznie — co odpowiada całkowitej liczbie gospodarstw domowych w Danii.

W związku z dużą liczbą modernizacji energetycznych tempo wdrażania LCT uległo przyspieszeniu:

Łączna moc zainstalowana w sektorze fotowoltaiki (PV) dla gospodarstw domowych wzrosła o 24% w 2022 r. i o 35% w 2023 r. (wykres 3).
Pojemność magazynów energii w gospodarstwach domowych wzrosła z 94 MWh w 2020 r. do 321 MWh w 2021 r., co oznacza ponad trzykrotny wzrost w ujęciu rok do roku. W 2023 r. Włochy stały się drugim co do wielkości rynkiem systemów magazynowania energii w bateriach (BESS) w Europie, z 18-procentowym udziałem w rynku (wykres 4).

Wykres 3: Rozwój sektora fotowoltaiki mieszkaniowej we Włoszech

Łączna zainstalowana moc fotowoltaiczna w sektorze mieszkaniowym (MW) oraz roczna stopa wzrostu

Skumulowana instalacja fotowoltaiczna w budynkach mieszkalnych (MW) i roczna stopa wzrostu we Włoszech — Źródło: Bloomberg Intelligence, Corinex

Wykres 4: Pięć największych udziałów w łącznej zainstalowanej mocy magazynowania energii w akumulatorach w Europie w 2023 r.

Zainstalowana moc jako procent całkowitej mocy UE

5 największych europejskich skumulowanych udziałów w zainstalowanych mocach magazynowania energii w akumulatorach w 2023 r. — Źródło: Solar Power Europe, Corinex

Ulga podatkowa „Superbonus” znacznie zwiększyła świadomość społeczną w zakresie efektywności energetycznej i energii odnawialnej. Wraz ze wzrostem liczby osób korzystających z programu udało się promować kulturę zrównoważonego rozwoju i świadomość energetyczną.

Jednak znaczny rozwój technologii LCT spowodował również pojawienie się wyzwań w innych kluczowych obszarach transformacji energetycznej, zwłaszcza w zakresie rozwoju infrastruktury energetycznej.

Powodując zatory w sieci i tworząc bańkę na rynku budowlanym

Pomimo coraz powszechniejszego wdrażania technologii czystej energii (LCT) wspierających transformację energetyczną pojawiło się poważne wąskie gardło: sieć energetyczna. Zarówno w Europie, jak i w Stanach Zjednoczonych, wraz z podłączaniem coraz większej liczby instalacji LCT, czas potrzebny na zapewnienie przyłączenia wydłużył się wykładniczo. Projekty gigawatowe dotyczące energii słonecznej, wiatrowej i akumulatorów utknęły w kolejkach do przyłączenia, ponieważ operatorzy sieci przesyłowych i dystrybucyjnych starają się zaspokoić wnioski o przyłączenie i zmodernizować swoje sieci, aby ułatwić terminowe przyłączenia (wykres 5).

Wykres 5: Kolejki przyłączeń do sieci w przypadku energii wiatrowej i słonecznej

Wielka Brytania, Hiszpania, Włochy, Francja i Stany Zjednoczone, w gigawatach

Kolejki do podłączenia do sieci dla energii wiatrowej i słonecznej w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Włoszech, Francji i USA — Źródło: Bloomberg, Corinex

We Włoszech liczba projektów dotyczących energii słonecznej i wiatrowej przewyższyła liczbę projektów w innych krajach europejskich, co spowodowało ogromną presję na operatorów sieci, którzy nie byli przygotowani na skalę i tempo tych zmian. Według Terna SpA, głównego operatora sieci we Włoszech, są oni przytłoczeni ogromną liczbą wniosków o przyłączenie. Sytuacja ta uwydatniła pilną potrzebę strategicznego planowania infrastruktury w celu zapewnienia, że przepustowość sieci będzie w stanie nadążyć za postępem technologicznym. Raport Światowej Rady Energii wskazał sieć jako jeden z głównych priorytetów działania we Włoszech (wykres 6):

Wykres 6: Monitor światowych problemów energetycznych

Włochy, 2024

Monitor zagadnień energetycznych na świecie — Źródło: Światowa Rada Energetyczna, Corinex

Pocieszającą wiadomością jest to, że tempo inwestycji w sieć uległo przyspieszeniu. W 2024 roku spółka Terna SpA ogłosiła, że w ciągu najbliższych pięciu lat zainwestuje 16,5 mld euro w modernizację sieci, co oznacza wzrost nakładów inwestycyjnych o 65% w porównaniu z poprzednią strategią. Jednakże, biorąc pod uwagę, że inwestycje w infrastrukturę na dużą skalę mogą przynieść znaczące korzyści dopiero po kilku latach, istotne efekty mogą być widoczne dopiero kilka lat po 2024 r. Tymczasem, ze względu na obecny brak modernizacji sieci i istniejące ograniczenia, włoska sieć narażona jest na problemy związane z niestabilnością, przeciążeniem i integracją systemu. Problemy te mogą prowadzić do ograniczeń dostaw, co w kluczowym momencie osłabia entuzjazm dla energii odnawialnej.

Oprócz problemów z siecią energetyczną ulga podatkowa „superbonus” znacznie podniosła koszty materiałów i budowy. Jak stwierdził Mario Draghi, były premier Włoch:„Koszt poprawy efektywności energetycznej wzrósł ponad trzykrotnie… [superbonus] w wysokości 110% eliminuje motywację do negocjowania ceny”. Pod koniec 2021 r. cena rusztowań (tymczasowych konstrukcji wykorzystywanych do wspierania budowy budynków) wzrosła o ponad 400%. Wyeliminowanie wpływu negocjacji cenowych między kupującymi a sprzedającymi spowodowało powstanie bańki w sektorze budowlanym, co doprowadziło do gwałtownego wzrostu kosztów surowców, takich jak żelazo, stal i beton. W miarę wygasania w najbliższych latach ulgi podatkowej zwanej „superbonusem” modernizacje mające na celu poprawę efektywności energetycznej mogą nadal być kosztowne i stać się nieosiągalne dla rodzin o niskich dochodach, co może negatywnie wpłynąć na transformację energetyczną. Problem ten już się pojawia: w lutym 2023 r. poinformowano, że Włochy sprzeciwiają się ważnej dyrektywie Unii Europejskiej mającej na celu poprawę efektywności energetycznej budynków, dążąc do opóźnienia i uzyskania zwolnień dla remontów, na które nie mogą sobie pozwolić ani rząd, ani właściciele domów.

Ocena wpływu włoskiej ulgi podatkowej „superbonus” na stabilność gospodarczą

Korzyści płynące z krótkoterminowego wzrostu gospodarczego

Ulga podatkowa „superbonus” w znacznym stopniu przyczyniła się do szybkiego ożywienia gospodarczego we Włoszech po pandemii, ponieważ w latach 2021–2023 gospodarka włoska osiągnęła lepsze wyniki niż gospodarka Unii Europejskiej (UE) (wykres 7):

Wykres 7: Roczny wzrost PKB

Włochy i Unia Europejska w procentach, 2020–2023

Roczny wzrost PKB we Włoszech i Unii Europejskiej — Źródło: Bank Światowy, Corinex

Ponadto ulga podatkowa „Superbonus” przyczyniła się do powstania co najmniej 410 000 nowych miejsc pracy w sektorze budowlanym oraz 224 000 miejsc pracy w sektorach dostawców powiązanych, co doprowadziło do ożywienia w produkcji budowlanej (wykres 8).

Wykres 8: Porównanie produkcji w sektorze budowlanym w 2022 r.

Rzeczywista zmiana w stosunku do poziomu sprzed kryzysu z 2019 r. w %

Porównanie produkcji budowlanej w 2022 r. — Źródło: Helsinki Times, Corinex

Pomimo krótkoterminowego ożywienia gospodarczego i wzrostu aktywności gospodarczej badacze z Banku Włoch stwierdzili, że ulga podatkowa „superbonus” wiązała się ze znacznymi kosztami dla rządu, nie przynosząc proporcjonalnych korzyści gospodarczych. Doszli do wniosku, że korzyści dla gospodarki pod względem wartości dodanej były niższe od poniesionych kosztów.

‍

Powodowanie długotrwałej niestabilności gospodarczej

W wyniku nadmiernego obciążenia budżetu spowodowanego ulgą podatkową „Superbonus” dług publiczny Włoch znacznie wzrósł. Stosunek deficytu do PKB wyniósł w 2022 r. 8,6%, po czym nieznacznie spadł do 7,4% w 2023 r. Ponadto w 2023 r. stosunek długu brutto do PKB we Włoszech wyniósł 137,3% (w strefie euro: 88,6%) i przewiduje się, że w ciągu najbliższej dekady utrzyma się on na wysokim poziomie (wykres 9), mimo że w strefie euro spodziewany jest spadek wskaźnika długu brutto do PKB.

Wykres 9: Stosunek długu publicznego do PKB (%)

Włochy kontra Europa, 2015–2029

Wskaźnik zadłużenia do PKB we Włoszech i w Europie — Źródło: Bloomberg, Corinex

Według Międzynarodowego Funduszu Walutowego od 2024 r. Włochy będą miały drugi najwyższy wskaźnik zadłużenia do PKB wśród krajów G7, zaraz po Japonii, wynoszący około 139,2% (wykres 10).

Wykres 10: Dług publiczny brutto w 2024 r.

% PKB

Dług publiczny brutto w Japonii, Włoszech, USA, Francji, Kanadzie, Wielkiej Brytanii i Niemczech w 2024 r. — Źródło: Economics Explainer, MFW, Corinex

Ze względu na wysoki wskaźnik zadłużenia do PKB oraz deficyt budżetowy we Włoszech pojawia się szereg negatywnych skutków w perspektywie długoterminowej (wykres 11):

Wykres 11: Negatywne skutki długoterminowe wynikające z wysokiego wskaźnika zadłużenia do PKB

Negatywne długoterminowe skutki wysokiego wskaźnika zadłużenia do PKB — Źródło: Corinex

Ograniczona elastyczność fiskalna: Wysoki poziom zadłużenia ogranicza zdolność rządu do reagowania na kryzysy gospodarcze i wdrażania antycyklicznej polityki fiskalnej. Ograniczenie to budzi szczególne obawy w przypadku kryzysów gospodarczych lub sytuacji nadzwyczajnych, kiedy to rząd może mieć trudności z sfinansowaniem środków stymulacyjnych bez pogłębiania zadłużenia. W maju 2024 r. Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) wystosował ostrzeżenie do Włoch, podkreślając potrzebę szybkich reform fiskalnych w celu rozwiązania problemu zadłużenia.
Zaufanie rynku a koszty finansowania: Wysoki wskaźnik zadłużenia do PKB może podważyć zaufanie rynku i spowodować wzrost kosztów finansowania. Inwestorzy domagają się wyższych rentowności włoskich obligacji w celu zrekompensowania postrzeganych ryzyk (wykres 12), co prowadzi do powstania błędnego koła polegającego na wzroście kosztów obsługi zadłużenia i zwiększonej presji budżetowej.

Wykres 12: Rentowności dziesięcioletnich obligacji skarbowych

Włochy, Stany Zjednoczone, Niemcy i Japonia w %

Rentowność dziesięcioletnich obligacji rządowych we Włoszech, USA, Niemczech i Japonii — Źródło: „The Economist”, Corinex

Skutki społeczne i polityczne: Wysoki poziom zadłużenia oraz środki oszczędnościowe mające na celu ograniczenie deficytu mogą wywołać niepokoje społeczne i niestabilność polityczną. Konieczne cięcia wydatków publicznych, emerytur i programów pomocy społecznej, mające na celu zmniejszenie deficytu, mogą spotkać się ze sprzeciwem społecznym i wywołać protesty oraz strajki, które osłabiają zdolność rządu do wdrażania niezbędnych reform. Włochy stoją obecnie przed wyzwaniami budżetowymi – muszą znaleźć dodatkowe 20 mld euro (około 1% PKB), aby wywiązać się ze swoich zobowiązań budżetowych do 2025 r., a także dodatkowe 23 mld euro rocznie w latach 2026 i 2027.
Przestrzeganie unijnych przepisów budżetowych: Wysoki poziom deficytu i zadłużenia we Włoszech utrudnia przestrzeganie unijnego Paktu Stabilności i Wzrostu, który określa limity deficytu budżetowego i poziomu zadłużenia. Przepisy UE ograniczają deficyt budżetowy do 3% PKB, a zadłużenie do 60%, przewidując środki dyscyplinarne wobec tych państw, które nie zmniejszą deficytu wystarczająco szybko. Chociaż jest mało prawdopodobne, aby Włochy poniosły poważne sankcje w przypadku nieosiągnięcia tych celów, kraj ten prawdopodobnie spotka się z presją dyplomatyczną ze strony innych członków UE.
Obniżenie ratingu kredytowego: Wysoki i utrzymujący się poziom zadłużenia oraz deficytu może skłonić agencje takie jak Moody’s, S&P i Fitch do obniżenia ratingu kredytowego. Niższe ratingi kredytowe powodują wzrost kosztów kredytów i mogą ograniczyć dostęp do rynków finansowych. Rating kredytowy Włoch był przedmiotem analizy, a kolejne obniżki mogą mieć poważny wpływ na zdolność tego kraju do finansowania swojego zadłużenia (wykres 13).

Wykres 13: Monitor ratingów kredytowych Włoch

Chociaż ulga podatkowa „superbonus” odegrała kluczową rolę w ożywieniu gospodarczym i aktywności gospodarczej we Włoszech po pandemii, spowodowała ona również znaczny wzrost długu publicznego, co wywołało obawy o długoterminową stabilność gospodarczą. Jak wskazuje Amerykański Instytut Biznesu, tendencja wzrostowa włoskiego długu jest nie do utrzymania i stwarza ryzyko kryzysu zadłużenia państwowego, który mógłby zagrozić stabilności finansowej strefy euro.

Wnioski

Chociaż włoska ulga podatkowa „superbonus” niewątpliwie pobudziła wzrost gospodarczy w perspektywie krótkoterminowej i przyspieszyła wdrażanie technologii niskoemisyjnych, ujawniła również poważne wyzwania w perspektywie długoterminowej. Obciążenie podatkowe związane z ulgą podatkową zwaną „superbonusem” spowodowało gwałtowny wzrost długu publicznego, co ograniczyło elastyczność fiskalną Włoch. W momencie, gdy kraj boryka się z wysokim wskaźnikiem zadłużenia do PKB i rosnącymi kosztami kredytów, początkowe korzyści gospodarcze tej polityki zostały przyćmione przez rosnącą niestabilność gospodarczą. Ponadto bezprecedensowe kolejki do podłączeń i wzrost kosztów budowy wywarły presję zarówno na sieć, jak i na sektor budowlany, powodując wąskie gardła i bańkę na rynku budowlanym.

Jednak inwestycje w transformację energetyczną mają zasadnicze znaczenie, zwłaszcza biorąc pod uwagę dotychczasowy brak inwestycji w tej dziedzinie. Aby jednak zapewnić zrównoważony wzrost i rozwój, inwestycje te muszą być bardziej kompleksowe i przemyślane. Rządy powinny nie tylko skupiać się na wspieraniu technologii niskoemisyjnych i poprawie efektywności energetycznej, ale także nadać priorytet modernizacji sieci energetycznej i infrastruktury, aby dostosować je do rosnącego zapotrzebowania. Przyjmując bardziej strategiczne i zrównoważone podejście, kraje takie jak Włochy mogą zagwarantować, że transformacja energetyczna przyczyni się do długoterminowej stabilności gospodarczej i odporności.

Jak włoska ulga podatkowa „superbonus” pobudziła wzrost gospodarczy, ale jednocześnie nadmiernie obciążyła sieć energetyczną i zwiększyła dług publiczny